中国要怎么应对USMCA协定下的变局?

本文来自中国外汇,作者:赵亮、周翊,原题《 USMCA协定下的变局与应对》,本文观点不代表智通财经观点。

要点

USMCA协定不仅是对美、墨、加三个缔约国之间利益的重新分配,也会对缔约国以外的第三国产生重要影响。

2017年8月,美国对已存续二十余年的《北美自由贸易协定》(North American Free Trade Agreement,下称“NAFTA”)强行重启更新谈判。在经历了13个月的艰难谈判和博弈后,北京时间2018年10月1日,加拿大外长克里斯蒂亚·弗里兰和美国贸易代表罗伯特·莱特希泽发表联合声明,宣布加拿大、美国与墨西哥达成了一项“新型的、现代化的21世纪贸易协定”——《美国-墨西哥-加拿大协定》(The United States-Mexico-Canada Agreement,下称“USMCA”)。USMCA协定覆盖了拥有5亿人口、经济总量近23万亿美元的地区,涉及美、墨、加三国每年超过1.2万亿美元的贸易总额。该协定的签署不仅是对美、墨、加三个缔约国之间利益的重新分配,也会对缔约国以外的第三国产生重要影响。

USMCA的签署背景

作为USMCA的前身,NAFTA于1994年1月1日生效和实施,宣告由美、墨、加组成的北美自由贸易区正式成立,由此创造了一个当时拥有3.6亿人口,年经济产出超6万亿美元的世界上最大的区域经济一体化组织。然而二十多年之后,NAFTA的诸多条款和标准已不能满足新时期的经济贸易情况,尤其对作为该协定核心国的美国而言,更需要为其巨大的贸易赤字寻找削减的渠道。美国认为,自NAFTA签订以来,美国对加拿大、墨西哥之间持续增大的贸易逆差影响了其国内经济秩序,并让数以百万计的制造业岗位转移到了薪资水平较低的墨西哥。正因为如此,美国希望借助自身的优势地位强推加拿大、墨西哥两国重谈贸易协定。2017年8月,美、墨、加三国开始就NAFTA重新进行谈判。在多方因素的共同作用下,三国最终就NAFTA的2.0版本——USMCA初步达成一致。

美国推动签署USMCA协定,实际上是其打造以自身为中心的国际贸易新格局的一部分,旨在为自身争取更多利益。因此,除了推动签署USMCA协定外,美国还在频繁地推动与其他国家和地区签署双边贸易协定,包括在2018年8月27日与墨西哥初步达成的《美墨贸易协定》,在2018年9月24日与韩国正式签署的新版《美韩自由贸易协定》,以及正在与欧盟、日本积极开展的三边贸易协定的谈判等。

USMCA的主要内容

USMCA的协议文本包括市场准入、原产地规则、农业、贸易救济、投资、数字贸易、争端解决、知识产权等34个章节,还包括美墨、美加就部分问题达成的附加双边协议,共1812页。其可以看作是TPP(Trans-Pacific Partnership Agreement,跨太平洋战略经济伙伴协定)和NAFTA的叠加:一方面,USMCA在NAFTA的基础上对规则作了一些调整;另一方面,USMCA又与TPP高度契合,重合章节多达25处,在知识产权保护、原产地规则、劳工福利等方面都可以看到TPP的烙印。从最终确定的条款看,对USMCA的协议文本,可以从两个层面来理解:第一层,对内而言,USMCA是美、墨、加三国互相博弈和妥协的产物;第二层,对外而言,限制美、墨、加三国以外的圈外国家是USMCA的一大重要目标。

三国互相博弈妥协

在USMCA的签订过程中,由于美、墨、加三国的利益诉求各有不同(见附表),起初的谈判并不顺利。美国先是借助其贸易优势地位与墨西哥达成初步原则性协议,但在随后与加拿大的谈判中,却因美、加之间的分歧较大,谈判一度陷入僵局并延期。为打破僵局,美国甚至威胁加拿大若不在延期截止日(当地时间9月30日)午夜之前签署修订后的协议,美、墨将单独达成双边协定,同时美国还会对从加拿大出口至美国的汽车加征关税。最后,在截止日期的前几个小时,在美、加两国分别对贸易争端解决机制和乳制品市场开放问题做了让步后,加拿大终于同意加入此前美国与墨西哥达成的贸易协议,USMCA就此达成。从最终的协议看,美国在贸易上做出的让步最小,墨西哥、加拿大则更多地更改了原有政策,以迎合美国的要求。原因在于,NAFTA带来的贸易额占墨、加两国GDP的40%—50%,却只占美国的5%,这种不平衡使两国缺少对美谈判的筹码。具体来看,相较于NAFTA,USMCA的变化主要体现在以下几个方面。

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一是汽车制造业。为了缓解美国整车企业和美、加两国汽车及零部件商不断向墨西哥转移产能的状况,进而平衡墨西哥的人力成本优势,USMCA要求于2023年起,汽车及零部件的40%必须要由时薪16美元以上的高工资工人生产方可享受零关税。而根据美国汽车研究中心(Center for Automotive Research)的数据(见附图),目前墨西哥汽车行业的时薪在3.41—7.34美元,加拿大汽车行业的时薪在20.7—28.98美元。根据墨西哥的估计,目前在墨西哥生产并对美出口的汽车中,约有30%的汽车都不符合USMCA上述关于时薪的标准。这就意味着,在汽车零部件环节,墨西哥需要在制造成本和享受输美免税之间取得更加艰难的平衡。可以预见,为了符合USMCA协议的免税规范,未来在墨西哥的部分零部件产能将会回流到美国和加拿大,从而增加美、加工人的就业机会,利好当地的汽车制造业。

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二是乳制品等行业。根据USMCA的规定,加拿大将做出妥协,逐步取消“class 6”和“class 7”的乳品定价协议,向美国开放约3.59%的乳制品市场份额。该数字略高于美国签署TPP时3.25%的份额。根据美银美林全球研究报告的估计,这将使美国对加拿大的出口增加7000万美元,相当于美国GDP的0.0003%。此外,加拿大将对其脱脂奶粉、乳蛋白浓缩物和婴儿配方奶粉超过商定限额的出口量征收出口费用,这将有利于美国生产商扩大其在海外的销售;同时,在家禽业上,加拿大同意对美国的鸡肉、火鸡以及鸡蛋至少开放7.5%的市场份额。

三是知识产权保护与数字贸易。USMCA将版权条款延长至作品创作者过世后的70年(NAFTA约定为50年)。此外,USMCA将生物制药的专利保护期统一协调至10年(原先墨西哥为5年,加拿大为8年,美国为12年)。USMCA还通过增加新条款,试图解决现代数字经济面临的一些问题,例如对互联网公司进行保护,不对用户的创作内容负责,同时禁止对数字音乐和电子书等收税等。

四是协定的重新谈判和争端解决机制。USMCA第34章的最终条款在NAFTA的日落条款(Sunset Clause)基础上,规定协定本身的有效期为16年,且每6年开启一次重新谈判,就协议内容进行评估并对相关问题进行磋商,进而决定是否继续实施该协议;同时,要求三国不得撕毁该协议。此外,在加拿大的竭力争取之下,争端解决机制也得以保留。NAFTA原有的三类争端解决机制,除第11章有关投资者与国家之间争端解决的内容被USMCA剔除外,第19章涉及的审理国家反倾销、反补贴税案件和第20章关于解决国家间劳动力争端的相关内容,均在USMCA中得以保留。

除上述内容外,USMCA协议中值得注意的变化还包括规定墨西哥对本国地下的所有碳氢化合物拥有直接且不可剥夺的经营权,从而保障了墨西哥的能源权益。此外,针对加拿大和墨西哥出口到美国的钢铝产品的关税,USMCA约定在协定签署后,美国总统将有60天时间向美国国会汇报为遵守此协定而需要美国法律作出的改变,以保持目前的关税条款不变,从而为三国的后续谈判留出一定的空间。

限制USMCA圈外国家

尽管美、墨、加三国在达成协定的过程中有博弈、有妥协,甚至有激烈的谈判交锋,然而不可否认的是,USMCA仍然使三国成为世界经济格局中带有贸易保护主义色彩的利益共同体。在此基础上,考虑到美、墨、加三国的集体利益,尤其是美国利益至上的原则,USMCA呈现出一些限制圈外国家和经济体的特点。主要体现在以下几个方面。

一是“非市场经济国家”条款。从USMCA条款的规定来看,其在第32章第10节(下称32.10条款)中对缔约国与“非市场经济国家(Non-Market Country)”的自由贸易协定谈判进行了限制,规定协议的任一成员国如果与“非市场经济国家”签署自贸协定,需要提前三个月将缔约目标通知协议的其他成员国,并在与非市场化经济体正式缔约至少30日前,将新签署的协议全文(包括所有附件以及附加条款)提交其他成员国审查,以确定该成员国与非市场经济国家所签署的自贸协定是否会对USMCA产生影响。其他成员国如果认为协议涉及“非市场经济国家”,可以提前六个月通知该协议签署国终止并退出USMCA,以两方协议替代原有的三方协议。

尽管USMCA对于“非市场经济国家”并没有给出官方的定义,但在中美贸易摩擦升级的大背景下,业内普遍认为“非市场经济国家”明显指向中国。32.10条款的规定,使美国可以有效控制加拿大或墨西哥与中国签订任何贸易协议,其作用堪比公司并购中用以对抗恶意收购的“毒丸条款(poison pill)”,使得加拿大和墨西哥将在中美贸易摩擦中被迫跟随美国的脚步。

而有了32.10条款这一先例,在其他贸易协议中加入此项条款将变得更加容易。在正在进行的美日、美欧等贸易谈判中,不排除美国以USMCA相关条款作为范本进行复制,以自身的经济优势地位迫使其他国家和地区在中美贸易争端中与其保持同一立场,进而对中日韩自由贸易协定以及区域全面经济伙伴关系协定(RCEP)的谈判产生影响。

二是免税豁免配额保护与原产地规则。USMCA通过对协议条款进行巧妙的设计,意图实现汽车制造业的回归:一方面,如果美国出于国家安全原因对全球征收汽车进口关税,墨西哥和加拿大可以分别获得每年1080亿美元和324亿美元的汽车零件免缴税豁免配额,以及各自260万辆整车免缴税的豁免配额,从而使两国基本得以免受关税威胁;另一方面,USMCA对汽车零件及原材料的原产地标准进行了严苛的限定:按照第四章原产地规定附录4-B中的汽车商品原产地规则,成员国的汽车及零部件制造商如果想要获得北美区内的零关税优惠,就必须将原产于北美的乘用车、轻型卡车和零部件区域价值含量(Regional Value Content)由原先NAFTA所规定的62.5%提升至75%,重型卡车及零部件的区域价值含量提升至70%,且至少70%用于生产汽车的钢铁和铝要来自这三个国家。

USMCA关于汽车领域原产地标准的提高,以及有关免税豁免配额的规定,在利好USMCA成员国的同时,将对包括中国在内的USMCA成员国以外国家的相关工业品的出口造成影响,特别是对当前汽车产业全球供应链会造成影响。美国、加拿大和墨西哥均是中国汽车零部件的主要出口市场。根据中商产业研究院的报告,2017年,美、墨、加三国在中国汽车商品(含汽车零件、汽车等)出口目的国的排名分别为第一(美国,出口额176.23亿美元)、第三(墨西哥,出口额35.07亿美元)和第九(加拿大,出口额16.49亿美元),合计占中国汽车商品出口总额的27.31%。

针对USMCA的应对举措

面对USMCA在WTO框架外杜撰所谓的“市场经济国家”和“非市场经济国家”等概念的行为,中国需要在现有基础上继续释放经济活力,提升市场开放程度。当前,“一带一路”建设正在持续深入推进,中国已与105个国家签署了123份共建协议,贸易额达5万亿美元,投资额达700亿美元;此外还与东盟、新加坡、巴基斯坦、新西兰、智利、秘鲁、哥斯达黎加、冰岛、韩国等国家和地区签订了自贸协定,与USMCA的成员国——加拿大、墨西哥,也在积极探讨加深双边贸易关系。未来中国可进一步扩大自贸协定的覆盖范围,加大对外开放进程,秉持开放包容的原则吸引贸易伙伴,积极融入USMCA以外的国际贸易市场,进一步巩固自身的优势领域。

而面对USMCA针对汽车等相关产业设定的原产地规则,中国企业也要进行深入研究。一直以来,美国的优惠原产地规则都非常复杂,其在WTO的《原产地规则协定》所约定的基本原则之外,还会加入相应的特殊条款来防范第三国“搭便车”的行为。同样,USMCA有关原产地规则的约定,也是旨在杜绝第三国利用加拿大和墨西哥作为跳板来利用USMCA的协定税率进入北美市场。而相较于美国在原产地规则上的运用经验,中国企业对于原产地规则的认识和运用还有待进一步提高。未来,中国企业一方面可以通过扩大国内市场投入、开拓USMCA圈外市场等手段来减少USMCA所带来的不利影响;另一方面,还可以加大对原产地规则的研究和运用,通过对供应链安排的合理优化,提升自身在国际贸易中的主动性。

(编辑:刘怀洋)

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